美国产业链供应链政策动向及我国应对策略

摘 要：当前国际秩序面临深度调整，全球产业链供应链格局与科技竞争格局正加速重构。美国政府采取多项举措加强对产业链供应链的控制，以形成其在国际战略格局中的优先地位和有效卡位，保障其在国际政治、经济等各个领域的竞争优势。首先，从国家供应链战略、供应链法规/政策、供应链标准/指南3个层面系统梳理了美国保障其国家供应链安全的框架，详细剖析了美国供应链安全评估体系。其次，分析了美国对我国产业链供应链的限制性举措，总结出三点主要特征：①依托高技术产品技术封锁，加大对中国的战略竞争筹码；②严格审查中国资本在美投资收购项目，打压中国企业的国际化进程；③阻碍中国参与国际准则与标准制定，意图“规锁”中国。再次，对美国未来可能对我国实施的限制性举措进行了前瞻研判：①美国未来将进一步对我国产业链供应链情况进行系统评估，开展有针对性的打压；②进一步加强与盟国合作，构建排挤中国的“包围圈”；③在关键领域对中国“精准脱钩”，寻求多元化关键供应链渠道；④对关键领域人才的流动进行严格限制。最后，提出我国的四点应对策略：①定期全面评估供应链存在的风险与脆弱性；②推动我国产业链布局从遵守适应国际规则向协商制定规则转变；③加快出台国家技术安全管理清单制度；④推动战略性产业和未来产业领域关键核心技术突破。

21世纪以来，国际竞争格局发生深度调整，美国在高技术产品、市场份额、领先企业等方面的优势相对降低。特别是中国等新兴国家在经济总量、科技实力等方面的迅速崛起，以及全球发展因为一些“黑天鹅”与“灰犀牛”事件变得更加不确定，美国政府感受到了巨大的挑战和威胁，通过多种手段加强对产业链供应链的控制，以保障其在国际政治、经济等各个领域的竞争优势。美国建立了较完善的国家供应链安全框架，形成了较完善的供应链安全评估体系，通过控制产业链供应链关键环节形成在国际战略中的有效卡位。准确把握美国产业链供应链顶层设计、安全保障体系与相关举措对我国有较强的借鉴意义，特别是在美国发布《2021美国创新与竞争法案》、鼓吹对华开展战略竞争的背景下，我国需要依托高水平科技自立自强与更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，畅通国内国外双循环，确保产业链供应链安全稳定。

1 美国保障产业链供应链安全的背景与目标

1.1 背景

当前国际体系和国际秩序深度调整，国际政治、经济、科技力量对比发生深刻变化，美国在全球各领域的绝对主导地位受到挑战。与此同时，全球产业链格局与科技竞争格局正加速重构，新机遇与新挑战并存。一方面，新冠疫情、飓风、雪灾等突发事件要求美国相关产业链必须具有快速恢复的弹性与能力；另一方面，中国作为有较强创新竞争力的世界第二大经济体，正在加速崛起，使得美国“重返亚太”和“亚太再平衡”战略成为优先方向。2021年3月，美国白宫发布《国家安全战略中期指导方针》，指出中国是唯一有潜在综合实力挑战现有国际体制的“主要竞争者”，对其在经济、网络等各方面统治地位构成巨大威胁，因而着手对其全球产业链战略进行重大调整。此外，美国着手对未来产业链进行部署，将未来产业作为国家战略，同时采取增加未来产业重点领域财政预算、识别未来制造业重点支持领域等多项举措，积极谋划和推动未来产业发展，占据未来产业的主导权，夺取全球新一轮科技革命和产业变革的先发优势。

1.2 目标

美国保障产业链供应链安全的发展目标主要包括3个方面：第一，对内建立体系化且能够从重大突发事件中迅速恢复的韧性产业链系统。例如，新冠疫情暴露出的供应链问题让美国意识到本国产业链和供应链方面的短板以及对于竞争性国家的过度依赖。因此，美国强化了对于弹性供应链的建设，确保在危机中关键产业的正常运行。第二，对外将控制供应链关键环节作为国际战略竞争与卡位的重要手段，采取精准的供应链策略限制中国相关领域的发展，如对中国实施前沿核心技术领域的“小院高墙”战略等。具体而言，美国对中国实施的相关战略举措主要包括进行多边出口管制、限制中国投资美国技术领域、限制中国人进入敏感的实验室等。第三，依托在高技术领域的竞争优势获取在国际价值分配中的主动权。美国于2020年底发布《关键和新兴技术国家战略》，将关键核心技术作为保护美国战略竞争优势地位的重要支柱。2021年4月，拜登政府计划投入1 800亿美元用于支持科技研发，其中支持的重点领域有包括量子计算机在内的先进计算以及半导体的设计和制造。

2 美国保障产业链供应链安全的举措

2.1 美国保障国家供应链安全框架

2.1.1 国家供应链战略层面，强调建立稳定、安全、高效和有弹性的“全球供应链系统”。2012年，美国发布《全球供应链安全国家战略》，强调为解决全球供应链的脆弱性问题，甄别关键领域的物资运转和基础设施建设情况，同时对供应链风险进行预警与管理。2017年，美国发布《美国国家安全战略》，7次提到“供应链”一词，涉及保卫国防工业供应链、建立有弹性的供应链、防止敏感信息泄露并保证供应链完整性等。同年，美国陆续出台相关战略文件，以提高制造业、国防以及高科技等战略领域的供应链安全性与弹性。例如，《保护战略矿产品安全和可靠供应的联邦战略》，要求相关部门列出关键矿物与来源清单；提出与盟友通过投资和贸易开发关键矿物备选方案，提升关键矿物的勘探技术，降低进口依赖性，解决关键矿物供应的脆弱性问题。再如，《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》，指出在飞机、造船、太空等9个国防领域和制造业网络安全、电子工业、机床工控等7个先进制造领域，须加强供应链弹性；制定《提升关键基础设施网络安全框架》等政策措施，试图构建统一的国家信息和通信技术供应链安全管理体系。2019年7月，美国发布《供应链安全战略》，指出供应链安全的四个重点战略领域分别为：供应链安全制度化；维护关键数据完整性并保护访问权限；与生产高质量产品且信誉好的供应商合作；增强系统、流程、基础设施和人员的弹性。2020年4月，美国白宫国家经济会议主席库德洛公开表态，建议美国企业撤离中国。2021年2月，美国白宫宣布对美国供应链进行百日审查以识别本国关键产业中的供应链短板，并采取针对性措施。2021年10月，拜登在20国集团峰会期间发布行政命令以解决美国供应链中断问题。

2.1.2 供应链法规/政策层面，强化出口管制制度与技术封锁。美国《出口管理条例》是美国制定“实体清单”的前提和依据。2018年8月，特朗普通过《出口管制改革法案》赋予美国商务部工业与安全局出口管制的监管权限，并设立了更严格的出口管制规则，甄别和管制涉及供应链安全和高技术范畴的出口行为，限制供应链关键环节的技术外流。美国多重监管机构相互协作，共同严密监督技术出口，并运用技术出口限制等手段打击他国供应链，极力限制供应链关键环节的技术外流。例如，2020年2月，美国拟考虑阻止GE公司继续向中国国产喷气客机C919供应CFMLEAP-1C发动机，以切断高技术供应链的中国输出。此外，美国还不断在信息通信领域加强对中国企业的打压。2020年5月22日，美国商务部工业和安全局宣布在“实体清单”中新增33家中国机构，并于6月5日表示将对这33家中国机构执行限制措施。2021年7月9日，美国将34个实体（其中包括22个中国大陆实体和1名中国大陆个人）列入“实体清单”。

2.1.3 供应链标准/指南层面，建立对参与主体交易全流程规范化的审查制度。2018年，美国相继发布《美国联邦信息通信技术中来自中国供应链的脆弱性分析》《美国信息和通信技术产业供应链风险评估》等报告，提出供应链透明建设与拟定前瞻性预警政策的应对措施。2019年，美国陆续出台《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》等法案，明确供应链风险控制和审查的具体要求。2020年1月，美国国防部发布《网络安全成熟度模型认证1.0版》，要求国防承包商必须满足基本的网络安全标准，由企业“自我认证”转为由美国国防部授权的第三方评估。2020年2月，美国国家标准与技术研究院（NIST）发布8276号《网络供应链风险管理指南（草案）》。2020年5月，美国网络安全和基础设施安全局（CISA）发布一份供企业自愿遵从的《信息通信技术供应链风险管理指南》。2021年1月，美国商务部发布《确保信息和通信技术及服务供应链安全》规则，建立审查涉及“外国对手”的信息和通信技术与服务（ICTS）的交易流程和程序。

2.2 美国供应链安全评估体系分析

2.2.1 通过设立法案和相关工作规范完善供应链安全评估体系，强化国家层面对风险管理的总体控制和指导。美国推出了一系列相关战略、法案及工作规范，促进供应链安全评估工作标准化，并增设专门机构开展不定期专项评估工作。2019年密集出台的《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》《联邦采购供应链安全法》等法案中均提及供应链风险控制和审查要求，且不乏针对中国的歧视性规定。在工作规范层面，美国发布的《供应链风险管理标准》《联邦信息系统供应链风险管理实践标准》也优化了识别、评估、选择、实施的风险管理流程。

2.2.2 从战略性产品的全生命周期视角建立供应链脆弱性评估体系。美国从关键产品和材料及其生产制造的全生命周期视角系统评估供应链和产业基础面临的风险，以及无法成功开发相关技术和产品所带来的供应链脆弱性程度，以有效应对各类内外部威胁；同时，将总体评估和针对性评估相结合，既包括评估广泛性威胁、漏洞和攻击等的潜在后果，也包括特定的威胁、目标和后果。

例如，2018年9月，美国发布《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》报告，归纳总结出美国国防工业基础存在以下5种风险：财政削减和政府开支的不确定性，制造能力和产能的下滑，政府业务和采购实践的破坏，竞争对手国的工业政策，缩减的科学、技术、工程和数学以及贸易技能劳动力。在这5种风险的作用下，美国又进一步区分了10种风险类型，见表1。

2.2.3 强化国家、地方各部门和企业在供应链评估体系中的协同作用。美国通过颁布总统行政令的方式，强化国土安全部、国防部、商务部、能源部等政府部门在识别各关键行业供应链风险中的地位；通过最大限度地利用和整合联邦政府的工作，极大地强化安全审查制度；另外，加强政府部门与其他外部利益相关者的合作，如行业内企业、学术界、非政府组织和团体、工会、各州及地方和部落政府等，以保障产业链供应链安全。

2020年5月，美国国土安全部下属的网络安全与基础设施安全局（Cybersecurity and Infrastructure Security Agency，CISA）发布的《ICT供应链风险管理指南》，进一步加强了CISA与联邦贸易委员会（FTC）的合作，实现了CISA开发网络安全工具与FTC执法能力的优势互补。2021年2月25日，拜登签署行政令，要求对半导体制造与先进封装、大容量电池、稀土等战略关键矿产以及医疗用品开展为期100天的供应链审查；在行政令中指出，总统国家安全事务助理和总统经济政策特别助理通过机构间协调程序协调各个部门完成审查，并充分咨询企业、学术界、非政府组织和团体、工会等外部利益相关者。在100天的审查中，商务部部长、能源部部长、国防部部长、卫生和公共服务部部长应与有关机构负责人协商，分别识别上述四类供应链的安全风险，并提出政策建议。

3 美国限制我国产业链供应链的举措分析

3.1 依托高技术产品技术封锁，加大对中国的战略竞争筹码

美国试图通过进出口管制以及限制中国高科技领域在美合作等手段对中国高技术产业实行技术封锁，特别是在半导体、信息通信、医疗器械、高铁设备、生物医药、新材料和航空设备等高技术产业重点领域，以此打压中国科技的发展势头。近几年，美国加强出口管制，将华为等中国敏感技术企业以及哈尔滨工业大学、中国人民大学、北京航空航天大学等高校列入“实体清单”，实行先进设备和技术的禁运。“实体清单”中的中国企业无法从美国进口或从他国进口美国技术含量25%以上的产品。同时，美国禁止向特定国家出口14个领域的产品或技术，具体包括：生物技术、AI技术、PNT技术、微处理器技术、先进计算技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、物流技术、增材制造、机器人、脑机接口、高超声速、高端材料、先进监控技术等。可以说，“实体清单”是美国各类经济和供应制裁中最严酷、历史最长的一种。最典型的是2020年美国针对华为的515禁令，其杀伤力之大几乎使中国企业与美国技术隔绝。

2021年4月21日，美国国会参议院推出的《无尽前沿法案》新版本中，也有专门为限制中国科技发展量身定做的方案，包括：禁止美国国家航空航天局（NASA）和科技政策办公室与中国及中国国有企业开展双边合作；任何与NASA进行关键技术合作的实体必须事先声明没有接受过中国援助或不隶属于中国；禁止联邦科研人员参与以中国为首的外国政府人才招募计划；禁止中国参加本法案资助的项目；禁止有中国政府背景的实体参与基站建设；禁止国家科学基金会向与孔子学院合作的高校提供资金等。此外，《确保美国未来法案》提出，禁止政府部门使用抖音软件和字节跳动公司推出的其他替代产品。同时，美国还通过清洁网络计划全方位排斥中国信息产业产品及服务，以维护美国数字霸权。

3.2 严格审查中国资本在美的投资收购项目，打压中国企业的国际化进程

美国试图通过一系列对于中国的经济管制，延缓中国对外开放进程，阻碍中国企业走出去，逆转中国经济良性向上的发展势头。2021年6月8日，美国参议院通过了《2021年美国创新与竞争法案》。这是应对中国的一揽子法案，涉及多项对于中国的经济管制举措。例如，《2021年战略竞争法案》提出要对抗中国“掠夺性的国际经济行为”，包括追踪“知识产权侵犯者”以及遏制中国企业在美国市场的存在等；反对亚洲开发银行和国际复兴发展银行向中国贷款等。《2021年应对中国挑战法案》从三方面加强对于中国的经济管制：①强化金融手段。打击来自中国的洗钱行为以及空壳公司，打击来自中国的市场操纵行为，打击中国企业的腐败行为。②强化出口审查。审查外国对美高等教育的投资与捐赠行为。③建立国会报告制度。报告中国实体在美国资本市场的存在是否危及美国国家安全、侵犯人权以及造成金融风险等。2021年6月，拜登政府以“应对中国军工企业威胁”为由签署行政命令，将包括华为、中芯国际、中国航天科技集团等在内的59家中国企业列入投资“黑名单”，禁止美国人与名单所列公司进行投资交易。

3.3 阻碍中国参与国际准则与标准制定，意图“规锁”中国

美国试图通过拉拢盟友，如组建美日印澳四边机制和强化美欧协调等，建立以反华为本质的民主国家科技联盟，同时对于中国的标准提案等采取歧视性措施，以此剥夺中国在国际社会上的话语权，建立一个美国主导的“基于规则的国际秩序”，达到锁定中国经济增长空间和水平的目的。《2021年战略竞争法案》提出，要提升数字通信技术，深化网络安全合作伙伴关系以及主导5G技术的标准制定等，从技术研发体系、治理模式制度和国际联盟体系上实行“数字去中国化”战略。拜登在访问欧盟时公开提出重新设定世界贸易准则，且不允许中国参加；还表示未来的基建和数字医疗等的标准均由美国和民主国家进一步沟通制定，替代过去中国制定的各种行业标准。此外，美国联合微软、苹果、AMD、英特尔、ARM、三星、台积电等公司，共同组成了名为SIAC的美国半导体联盟，试图打造一套将中国排斥在外的全新半导体产业链体系。美国限制我国产业链供应链的关键法案具体见表2。

4 未来美国限制性举措的研判

2010年中国的制造业产值超过美国，2020年中国GDP（14.73万亿美元）已占美国GDP（20.93万亿美元）的70%，中美两国进入全面竞争阶段。2018年以来，美国特朗普政府对中国进行多轮关税制裁，指控中国为汇率操纵国，明确定调中美之间是战略竞争的关系。拜登政府延续了对中国强硬的姿态，如急切加大对中国高新技术领域的出口管制等。结合美国对我国产业链供应链制裁政策和实践过程中呈现出的一系列动向，本研究对未来美国限制性举措做出如下研判。

4.1 进一步对我国产业链情况进行整体评估和有针对性的打压

美国白宫在百日审查报告中提到，将就国际社会上对美国不公平的贸易行为设立一支“供应链突击队”，同时对中国企业的商业行为进行调查，并针对所谓“不公平贸易行为”开展执法行动。此外，2021年3月，美国商务部根据第13873号行政命令中审查交易的要求向多家中国通信供应商发出传票，调查涉及这些公司的交易是否符合行政命令规定的标准。拜登政府明确表示，通过收集和彻查中国企业的信息，然后确定采取的行动，这样才能更好地保护美国工人安全、美国企业安全和美国国家安全。这些举措表明，未来美国将持续审查和跟踪我国供应链情况，并采取针对性措施进行打压。

4.2 进一步加强与盟国的合作而排挤中国，特别是增强在印太地区、“一带一路”国家中的领导力

拜登政府在上台不到50天的时间里便将美日印澳“四边机制”由外长会级别提升到领导人峰会的高度，同时非常重视修复与欧洲盟友的关系。美国表现出强烈的联盟意愿，以遏制中国的国际影响力，强化美国在高技术产业等关键领域的国际领导地位，建立一个美国主导的“基于规则的国际秩序”。

4.3 在关键领域与中国“精准脱钩”，寻求多元化的关键供应链渠道

2021年6月8日，美国发布的《供应链百日审查报告》中提出，从政府拨款、建立技术联盟、加强进出口监管等多方面，避免对竞争国家矿物、药品等关键领域产品和原材料的依赖，以回应美国供应链风险的政策建议。“远离中国”是拜登政府“弹性供应链战略”的重要方向。但是，在当今全球价值链深度契合的背景下，一刀切的“全面脱钩”并不现实。因此，未来美国对中战略或将转向关键领域的“精准脱钩”，而在一般领域继续保持“合作性竞争”关系。

4.4 对于中国籍专家开展更加严格的司法审查，进一步限制关键领域的中国留学、人才交流、会议等

美国将在关键技术领域更加精准实行“小院高墙”策略，对于和国家安全直接相关的特定技术及研究领域，划定战略边界。例如，NASA禁止中国籍科学家参加相关项目等。美国将通过限制中国人才进入关键领域的方式，进一步对“小院”内的核心技术实行更加严密、更大力度的封锁。

5 美国保障产业链供应链安全相关举措对我国的启示

美国从供应链国家战略、相关法规/政策、标准/指南等层面建立了较完善的国家供应链安全框架，形成了较完善的供应链安全评估体系，对内强化产业链韧性，对外获取在高技术领域的竞争优势与价值分配主动权，通过控制产业链供应链关键环节形成在国际战略中的有效卡位。相关举措对于我国增强产业链关键环节竞争力，完善重点领域产业链体系具有较强的借鉴意义。

5.1 定期全面评估供应链的脆弱性及其面临的风险

根据不同产业供应链的脆弱程度确定重点监测范围，快速定位具有安全隐患的节点，建立供应链安全预警体系。一方面，应设立由政府、企业、产业、智库等组成的产业链供应链风险评估委员会，以规避各国法律对商品和技术的管制风险，并为决策提供依据；另一方面，制定与产业发展实际相匹配的供应链安全预警指标。例如，借鉴美国2018年《评估和加强美国制造业和国防工业基础及供应链的弹性》中所列出的包括唯一来源、外国依赖等在内的供应链的10种风险形态，通过量化分析，识别并弥补供应链漏洞。

5.2 推动我国产业链布局从遵守适应国际规则向协商制定规则转变

要保持战略定力，提高风险排查、溯源、固证能力，利用坚实的证据回绝恶意指控。积极运用市场准入管理框架，依据我国产业发展重点，加强对跨国公司进入和退出的主动干预与良性引导，设立产业链在我国布局和投资的前置约束条件和后期监管规范。依托关键原材料、产业链配套、巨大市场等优势，牵制欧美跨国公司在我国的战略布局。特别是在美方《出口管制条例》及“小院高墙”战略之外的领域，积极与美国开展多种形式和渠道的深入合作，依托高层次科技人才的人员往来、国际顶尖水平的大科学装置等方式，加强中美科技合作的持续性与强度。建议进行对美贸易反制政策储备，必要时实施与美国对等的贸易反制措施，同时与国际组织共同探索、协商建立有利于多边科技合作的国际规则，拓展国际科技合作的领域与范围。长远来看，需要重新定位我国在与欧美跨国公司合作中的角色、位置，同时加强我国与东亚、东南亚地区商流、物流、资金流、信息流等的高效流动，构建战略互信与产业链多边协同框架，构筑以中国为驱动的更高开放水平的亚洲区域产业链、科技创新链。

5.3 加快出台国家技术安全管理清单制度

借鉴美国“实体清单”等产业链供应链安全的政策思路，完善我国供应链安全监管与负面清单制度。一方面，我国应结合国情，依据《国家安全法》等相关法律法规并遵循国际惯例，加快出台国家技术安全管理清单制度，禁止出口“危害国家安全的技术”，加强对我国关键技术的保障和对外合作的监管；从技术的引进、出口和应用等各个方面对那些限制我国技术出口的国家进行约束；通过建立国家技术安全管理清单制度，加强对我国重大技术突破的保护和对外技术合作的管理，为我国战略高新技术和重要领域核心关键技术构筑强有力的“防火墙”，牢牢地把握住维护国家安全的全局性的主动权。另一方面，我国应加强供应链安全监管，加快制定供应链安全管理相关法律法规，明确各部门在供应链安全管理中的责任，细化应急联动的方式及内容，使其覆盖制造业全产业链；与进出口许可管理制度、负面清单、不可靠实体清单等制度配合，对藐视国际规则、随意打压中国企业的国家和企业进行严厉制裁，包括限制其进入中国市场，甚至执行禁令。

5.4 推动战略性产业和未来产业领域核心技术突破

前瞻性布局非对称性的“杀手锏”技术，形成与美国等国家的战略互卡。在国家层面进行战略新兴产业关键前沿领域技术和产业发展的总体部署，明确量子计算、人工智能、大数据、5G 等前沿技术在未来国际产业竞争中的重要地位，依托市场规模优势，鼓励产业基础较好、技术实力雄厚的城市建设前瞻性技术研究与开发及产业化中心，逐步完善前沿高技术领域的布局体系。通过在相关领域提前布局并持续锻长板、补短板，占据新经济、新产业的关键位置，巩固和提升我国在国际产业链中的地位，并加快向产业链价值链中的高端攀升。